Zakres umowy dotacyjnej

Jak zauważa J.M. Salachna, określenie w art. 5 u.o.f.p. środków publicznych poprzez wyliczenie ich rodzajów, a nie podanie istotnych cech, stwarza problem, w jakich warunkach środki te uzyskują publiczny charakter. Z uwagi na fakt, że środki te mogą być uzyskane z różnych tytułów i źródeł (w tym np. podatki, kredyty bankowe), należy przyjąć za słuszny pogląd autorki, że środki pieniężne uzyskują status środków publicznych w momencie ich przesunięcia z podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych (prywatnego) na podmiot sektora finansów publicznych*.

Uzyskanie i utrata statusu „publiczności” środków finansowych

Jednakowo ważne jest ustalenie momentu utraty publicznego charakteru środków. Z art. 6 u.o.f.p. wynika, że środki publiczne przeznacza się na wydatki lub rozchody publiczne. Przy przyjęciu, że momentem powstania wydatku jest jego kasowe wykonanie, tj. wypływ środków z rachunku bankowego (art. 40 ust. 1 u.o.f.p.), jeżeli dokonany jest na rzecz jednostki sektora finansów publicznych, stanowi dochód lub przychód tej jednostki (jest to operacja obejmująca środki publiczne). Jeśli jednak wydatek lub rozchód publiczny dokonany jest na rzecz podmiotu spoza sektora, w momencie kasowego wykonania tych operacji środki publiczne przechodzą na rzecz tego podmiotu i tracą swój publiczny charakter**. Nie ma znaczenia, czy wydatkowane lub rozchodowane środki podlegają jakimś szczególnym reżimom (jak dotacje budżetowe), czy też nie podlegają żadnym ograniczeniom przy dalszym nimi dysponowaniu. Przestają być one środkami publicznymi w momencie ich przekazania poza sektor finansów publicznych. Stanowisko to akceptowane jest obecnie przez większość przedstawicieli doktryny, chociaż wyciąga się z niego zupełnie przeciwstawne wnioski co do jego wpływu na zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych***.

Zwrot do budżetu jako niepodatkowa należność publicznoprawna

Sprawy publicznego charakteru środków finansowych „wychodzących” z budżetu komplikuje dodatkowo przepis art. 60 u.o.f.p., który zawiera definicję niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Zgodnie z tą definicją wśród należności publicznoprawnych wymienia się m.in., stanowiące dochód budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Posługiwanie się określeniem „środki publiczne” dla należności (które nie są jeszcze dochodem budżetu państwa czy budżetu j.s.t.) wpływa istotnie na zakres interpretacji art. 60. Z przepisu tego wynika bowiem, że należność podlegająca przekazaniu do budżetu ma być już przed jej uregulowaniem środkami publicznymi, a zatem podmiot zobowiązany do świadczenia ma być w posiadaniu środków publicznych stanowiących jednocześnie należność budżetu****. Kontrowersje powstałe na tle interpretacji art. 60 w związku z zakwalifikowaniem do katalogu niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym określonych kategorii dochodów dotyczą także należności z tytułu zwrotu niektórych dotacji, mających charakter uzasadniający stosowanie cywilnoprawnego trybu ich zwrotu.

Na gruncie powyższych rozważań na temat udzielania dotacji, zarówno w ramach sektora finansów publicznych, jak i poza ten sektor, w tym również w drodze umowy dotacyjnej, należy zwrócić uwagę na skomplikowany, niejako dwustopniowy tryb dotowania niektórych zadań publicznych. Dzieje się tak w przypadkach, gdy dotację z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego otrzymuje j.s.t., np. powiat (przekazanie dotacji następuje pomiędzy podmiotami prawa publicznego) na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej. Następnie dotację tę przekazuje stowarzyszeniu lub fundacji nienależącej do sektora finansów publicznych. Wówczas, w świetle tego, co już zostało wyżej powiedziane, środki dotacyjne (budżetowe) tracą swój publiczny charakter, ale zadanie realizowane z wykorzystaniem tych środków nadal pozostaje zadaniem publicznym. Powiat zobowiązany jest rozliczyć się z wykonania tego zadania – w części dofinansowanej z budżetu państwa – przed organem administracji rządowej, który udzielił dotacji na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od postanowień umowy, jaką zawarł na realizację tego zadania z podmiotem spoza sektora, któremu przekazał środki. W takiej sytuacji powiat może mieć zawarte dwie umowy dotacyjne: jedną z organem administracji rządowej reprezentującym Skarb Państwa i drugą – z podmiotem, któremu przekazał do realizacji zadanie publiczne, przekazując jednocześnie na ten cel otrzymaną z budżetu państwa dotację (jest to sytuacja odmienna od tej, gdzie j.s.t. udziela dotacji z własnego budżetu podmiotowi spoza sektora).

W sytuacji, gdy dotacja taka będzie podlegać zwrotowi (np. jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem), rozliczenia pomiędzy budżetem j.s.t. a budżetem państwa dokonywane będą niezależnie od rozliczeń j.s.t. z jednostką, której powierzyła ona zadanie i dofinansowanie otrzymane uprzednio z budżetu państwa. Te pierwsze odbywają się w trybie przepisów u.o.f.p. (art. 169) oraz k.p.a., natomiast realizacja roszczenia o zwrot środków od jednostki spoza sektora – w trybie przepisów prawa prywatnego, w świetle stwierdzenia, że z chwilą „wyjścia” tych środków z budżetu j.s.t. tracą one status środków publicznych. Tak więc w tym przypadku należność mająca charakter publicznoprawny nie jest w istocie „środkami publicznymi” przed ich przekazaniem do budżetu, w czasie gdy pozostają jeszcze w dyspozycji jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych. Przy czym obowiązek zwrotu do budżetu państwa orzeczonych ostateczną decyzją administracyjną środków dotacji podlegających zwrotowi przez j.s.t. istnieje niezależnie od faktu (i możliwości) ich (następnego) wyegzekwowania od podmiotu wykorzystującego te środki na drodze cywilnoprawnej.

Wnioski prawne

Podsumowując powyższe rozważania, należy zauważyć, że zasady udzielania dotacji określone w przepisach ustawy o finansach publicznych, ustawy o dochodach j.s.t., jak również w przepisach odrębnych ustaw (np. o pomocy społecznej, o systemie oświaty, o gospodarce nieruchomościami) nie zostały uregulowane w sposób jasny, przejrzysty i wyczerpujący. Wobec nieokreślenia w przepisach powszechnie obowiązujących kompletnych norm materialnych i procesowych, ustawodawca nakazuje „posiłkowanie się” innymi formami kształtowania stosunków prawnych, np. umowami. Oprócz przypadków, gdy jest to rzeczywiście uzasadnione, np. w sytuacji powierzania zadań z zakresu administracji rządowej czy dobrowolnego umawiania się pomiędzy równorzędnymi podmiotami, np. j.s.t., w pozostałych obszarach, gdzie obowiązek wykonania zadania wynika z przepisów prawa, zawieranie umów kształtujących wzajemne prawa i obowiązki stron w sprawach z zakresu należącego do prawa publicznego nie jest najwłaściwszym rozwiązaniem. Czy też należy wyodrębnić szczególną kategorię umów – dotacyjnych, łączących w istocie zasady prawa prywatnego i prawa publicznego przy założeniu, że ich przedmiotem jest jednak sprawa administracyjna – czyli pozostające do wykonania zadanie publiczne, finansowane środkami publicznymi (budżetowymi)? Wówczas jednak przepisy ustawy o finansach publicznych winny określać charakter oraz obligatoryjne elementy (co już ma miejsce w art. 150 i 151) takiej „umowy o dotację”, wskazywać jednoznacznie okoliczności i warunki jej zawarcia, a także określić sposób i tryb rozstrzygania spraw spornych. Wydaje się bowiem, że wyeliminowanie całkowicie umowy ze sfery stosunków dotacyjnych nie jest możliwe, przynajmniej w najbliższym czasie. Wymagałoby to bowiem zmiany wielu przepisów – tak aby to one jedynie, kompletnie i w sposób wystarczający regulowały zasady i tryb udzielania i rozliczania dotacji.

Z całą pewnością natomiast powinien zostać wyłączony obowiązek zawarcia umowy dotacyjnej, o którym mowa w art. 150 u.o.f.p. Obowiązek ten bowiem powstaje w bliżej nieokreślonych warunkach nieuregulowania przez przepisy odrębne lub umowę międzynarodową trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji, czyli tak naprawdę nie wiadomo kiedy. O wiele lepszy byłby zapis: „dysponent może zawrzeć umowę”, gdyż można byłoby wtedy, przynajmniej w pewnym zakresie, uznać istnienie „wolności kontraktowej”. Obecna różnorodność możliwych do zastosowania trybów udzielania i rozliczania dotacji przy jednoczesnym braku odpowiednich uregulowań w niektórych obszarach powoduje, że niejednokrotnie organy stosujące prawo przy rozpatrywaniu bieżących spraw zmuszone są do wnikliwej analizy przepisów należących do różnych gałęzi prawa (prawo finansowe/budżetowe, prawo i postępowanie administracyjne, prawo cywilne), w tym sięgając do fundamentalnych zasad każdej z tych gałęzi prawa. Wydaje się, że – dla sprawności działania administracji i jej właściwego wizerunku w społeczeństwie – nie powinno to mieć miejsca w bieżącym załatwianiu spraw, które w istocie są – jak w przypadku przekazywania i rozliczania finansowania określonych zadań publicznych – jedynie środkiem służącym rozmaitym celom i potrzebom społecznym.

Elwira Stupienko
„Krytyka Prawa”, tom 6, s. 429–448, ISSN: 2080-1084, Copyright by Akademia Leona Kożmińskiego – Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej

* Szerzej na ten temat E. Ruśkowski, J.M. Salachna red., Finanse publiczne…, op. cit., s. 64–65. 445 DOI: 10.7206/kp.2080-1084.60 (ISBN: 978-83-7804-193-1)
** E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Finanse publiczne…, op. cit., s. 90–91 (ISBN: 978-83-7804-193-1)
*** Ibidem, zob. również orzeczenie GKO z dnia 19 stycznia 2006 r. DF/GKO/Odw.-85/112/RN-27/2005/716, Biuletyn 2006, nr 2, poz. 8, wyrok WSA z dnia 5 września 2007 r., V SA/Wa 495/07 (niepubl.).
**** Zob. szerzej R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 146, 147.

Wnioski zarządu

Należy podzielić pogląd, że definicja środków publicznych, zawarta w art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ma charakter zupełny i w świetle art. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinna być rozumiana expressis verbis w przepisach tej ostatniej ustawy. Wyklucza to jakiekolwiek „dointerpretowywanie” jej przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej. To założenie z kolei powoduje, że środki publiczne, o ile w sensie własnościowym wychodzą poza sektor finansów publicznych, tracą przymiot „publicznych”, zaś podmioty spoza sektora finansów publicznych, nie mogą nimi gospodarować, w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. przyjęcie interpretacji „szerokiej odpowiedzialności” wszystkich osób gospodarujących środkami publicznymi, przekazanymi jednostkom spoza sektora finansów publicznych, na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów, bynajmniej nie oznacza „powszechności” tej odpowiedzialności. Ta miałaby miejsce wtedy, gdyby odnosiła się do każdej osoby, której przekazane zostały środki publiczne (np. także w formie wynagrodzenia, świadczenia, zapłaty za usługi, czy dopłaty bezpośredniej dla rolników). Skoro dotacja w ustawie o finansach publicznych została określona jako jeden z rodzajów wydatków budżetu, to udzielenie jej na rzecz beneficjenta niezaliczanego do sektora finansów publicznych skutkuje tym, że nie można stwierdzić, iż dysponuje on środkami publicznymi (te bowiem w sposób wyczerpujący zostały ujęte w art. 3 tejże ustawy). Należy zauważyć, iż analogiczny pogląd prezentowany jest również w publikacjach dotyczących ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zob. T. Robaczyński [w:] T. Robaczyński, P. Gryska: Dyscyplina finansów publicznych, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 91; P. Kryczko: Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wprowadzenie, Zakamycze, Kraków 2005, s. 16).